Wpływ "Pakietu portowego" Komisji Europejskiej na rynek usług portowych

20.03.2002

Dariusz Grzegorkiewicz - Główny Specjalista ds. Kontaktów Strategicznych ZMP Gdańsk SA, Członek Komitetu Wykonawczego Organizacji Europejskich Portów Morskich

Dyrektywa w sprawie swobodnego dostępu do rynku usług portowych, zaproponowana przez Komisję Europejską w ramach tzw. "Pakietu Portowego" opublikowanego 13 lutego 2001 r. i zmodyfikowana 19 lutego 2002 r. po pierwszym czytaniu w Parlamencie Europejskim, dobrze wpisuje się w dyskusję nt. małych i średnich przedsiębiorstw w sektorze portowym, gdyż precyzuje ona zapisy Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej dotyczące swobody świadczenia usług przez podmioty gospodarcze (art. 49 Traktatu), który to cel ma zostać osiągnięty w ramach wspólnej polityki transportowej (art. 51 Traktatu).

W praktyce, oznacza to uregulowanie kwestii dostępu do rynku usług portowych dla przedsiębiorstw świadczących usługi operatorskie oraz zniesienie barier natury administracyjnej dla wykwalifikowanych operatorów, którzy chcą takie usługi świadczyć na terenie danego portu.

Najlepiej zobrazować działanie dyrektywy na podstawie konkretnego przykładu. W realiach Portu Gdańsk, zapisy dyrektywy oznaczają, iż nie ma praktycznie możliwości odmowy wykwalifikowanemu przedsiębiorcy możliwości świadczenia usług operatorskich, gdyż ograniczyć dostęp do rynku usług portowych w danym porcie można jedynie z następujących powodów:

• brak wolnych gruntów i potencjału,
• bezpieczeństwo żeglugi,
• regulacje dotyczące ochrony środowiska.

Biorąc pod uwagę, iż Port Gdańsk posiada wolne tereny inwestycyjne, których przeznaczenie pod usługi przeładunkowe zostało jasno zdefiniowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie ma przesłanek, na podstawie których można by dokonać administracyjnego ograniczenia dostępu do rynku tych usług, których rozwój jest zapisany w strategii i planach rozwojowych zarządu portu. Co więcej, z racji braku występowania ograniczeń w Porcie Gdańsk, zapisy Dyrektywy w sprawie swobodnego dostępu do rynku usług portowych nie mają zastosowania do tego portu.

Z drugiej strony, gdyby w Porcie Gdańsk nie było np. wolnych terenów inwestycyjnych, to na tej podstawie można by podjąć decyzję o ograniczeniu dostępu do rynku usług portowych, jednakże wtedy miałyby automatycznie zastosowanie następujące zapisy dyrektywy:

• wybór operatora poprzez przetarg nieograniczony lub inną równoważną procedurę przez niezależne ciało,
• wymóg wydania zezwolenia przynajmniej dwóm niezależnym operatorom w każdej grupie ładunkowej, jeżeli nie wystąpią nadzwyczajne okoliczności i jeśli są podmioty zainteresowane świadczeniem takich usług,
• ograniczenie okresu umów w zależności od skali i rodzaju inwestycji poczynionych przez operatora do 5, 10 i 25 lat - przedstawiciele Komisji Europejskiej są skłonni wydłużyć maksymalny okres do 35 lat,
• wprowadzenie okresów przejściowych dla obowiązujących umów w zależności od tego, czy były one udzielone w zgodzie z zapisami dyrektywy lub przy zastosowaniu innych ekwiwalentnych procedur oraz nakładów inwestycyjnych poniesionych przez operatora (od 2 do 25 lat),
• możliwość powtórnego wyboru tego samego operatora po wygaśnięciu umowy tylko w oparciu o przetarg nieograniczony lub inną równoważną procedurę,
• wprowadzenie zasady, iż użytkownicy portu mogą samodzielnie wykonywać usługi przeładunkowe przy wykorzystaniu własnego personelu i sprzętu,
• wprowadzenie zasady, że operatorzy mają prawo zatrudniać własnych pracowników pod warunkiem spełnienia kryteriów społecznych i socjalnych ustalonych przez zarząd portu,
• wprowadzenie obowiązku publikacji osobnych sprawozdań finansowych dla poszczególnych obszarów działalności.

W tym kontekście, warto jest również zaprezentować oficjalne stanowisko ESPO (Organizacji Europejskich Portów Morskich) reprezentującej zarządy portów europejskich. Warto jest również nadmienić, iż stanowisko to jest niemalże identyczne z tym reprezentowanym przez FEPORT (Federację Europejskich Prywatnych Operatorów Portowych) reprezentującą przedsiębiorców prywatnych.

W swoim stanowisku, ESPO zidentyfikowało 3 obszary problemów, których proponowana dyrektywa nie rozwiązuje i których rozwiązanie nie będzie rzeczą łatwą biorąc pod uwagę różnice pomiędzy portami europejskimi. Do problemów tych należą:

• brak należytego uznania dla modeli zarządzania portami innych, niż modele typu "landlord" (porty prywatne i porty prowadzące działalność eksploatacyjną zostaną najbardziej dotknięte koniecznością wprowadzania zmian pod wpływem zapisów dyrektywy),
• brak uznania faktu istnienia różnych rynków konkurencyjnych odnośnie różnych usług portowych (w przypadku pilotażu i holowania rynek ten można zwykle ograniczyć do obszaru jednego portu, podczas gdy w przypadku usług przeładunkowych rynek konkurencyjny obejmuje szerszy obszar geograficzny wykraczający niejednokrotnie poza granice jednego państwa),
• brak propozycji konkretnych rozwiązań w celu osiągnięcia przejrzystości w finansowaniu portów i jasnych ram subsydiowania infrastruktury portowej.

Jednocześnie, ESPO wskazało na dziewięć innych obszarów, w których należy wprowadzić konkretne poprawki do proponowanej dyrektywy. Dyrektywa powinna:

• dotyczyć tylko tych usług, które są specyficzne dla i mogą być wykonywane jedynie w obrębie portu morskiego (oznacza to wyłączenie np. usług składowania i logistycznych, które z powodzeniem mogą być wykonywane poza obszarem portu),
• obejmować wszystkie porty morskie obsługujące międzynarodowy ruch morski (chodzi tu o wyłączenie małych portów na wyspach, które obsługują sezonowy ruch turystyczny) lub ewentualnie wszystkie porty włączone do Transeuropejskiej Sieci Transportowej (tj. przeładowujące ponad 1,5 mln ton ładunków lub obsługujące ponad 200 000 pasażerów rocznie),
• pozostawiać wystarczające uprawnienia zarządom portów, tak aby mogły one wydawać zezwolenia na rozpoczęcie działalności operatorskiej podmiotom, które spełniają wymagane kryteria i standardy oraz chcą świadczyć usługi operatorskie pozostające w zgodzie ze strategią i polityką zarządu portu (jednocześnie odrzucenie operatora nie spełniającego tych wymogów nie powinno być uznawane za ograniczanie dostępu do rynku usług portowych),
• rozszerzać możliwości uprawniające do ograniczania dostępu do rynku usług portowych w danym porcie (brak wolnych gruntów i dostępnego potencjału, bezpieczeństwo żeglugi, bezpieczeństwo przeładunków, polityka i interes ekonomiczny portu i regionu),
• nie (powinna) wprowadzać sztucznej konkurencji poprzez wymóg posiadania przynajmniej dwóch niezależnych operatorów w każdej grupie ładunkowej w jednym porcie,
• uznawać zarządy portów jako główne i jedyne "kompetentne podmioty zarządzające" w rozumieniu dyrektywy, a w przypadku, gdy zarząd portu sam jest zaangażowany w działalność operatorską zobowiązywać Państwa Członkowskie jedynie do zapewnienia odpowiednich procedur odwoławczych od decyzji zarządu portu,
• w przypadku ograniczeń dostępu, zezwalać na procedury wyboru operatora równoważne przetargom oraz na rozsądne okresy trwania umów z operatorami, tak aby umożliwić odpowiedni okres zwrotu inwestycji,
• wprowadzać adekwatną koncepcję wykonywania usług operatorskich przez samych użytkowników portu (self-handling) poprzez jasne określenie, że użytkownicy portu mogą świadczyć tego typu usługi sami dla siebie jedynie przy wykorzystaniu własnego sprzętu i załogi oraz iż może być potrzebna do tego zgoda zarządu portu,
• zapewniać odpowiednio długi okres na wprowadzenie dyrektywy do prawa każdego z Państw Członkowskich UE.

Odnośnie przejrzystości w finansowaniu portów i jasnych ram subsydiowania infrastruktury portowej, ESPO proponuje, aby Rada Europy zaleciła Komisji Europejskiej:

1. przygotowanie poprawek do istniejącej "Dyrektywy o przejrzystości relacji pomiędzy Państwami Członkowskimi i podmiotami publicznymi oraz przejrzystości sprawozdań finansowych w pewnych przedsiębiorstwach", tak aby została ona rozszerzona do wszystkich portów objętych zapisami dyrektywy,
2. opublikowanie szczegółowych wytycznych dla subsydiowania supra- i infrastruktury portowej z pieniędzy publicznych, ze wskazaniem, jaka pomoc jest dozwolona, a jaka musi być każdorazowo zgłaszana Komisji Europejskiej w celu uzyskania aprobaty.

W podsumowaniu, należy stwierdzić, że Dyrektywa w sprawie swobodnego dostępu do rynku usług portowych będzie miała pozytywny wpływ na rozwój przedsiębiorczości oraz stymulowanie konkurencji w portach morskich, co niewątpliwie przyczyni się do podniesienia jakości świadczonych tam usług.

Z drugiej jednak strony - biorąc pod uwagę słabą kondycję finansową niektórych polskich spółek operatorskich, z którymi zawarto w przeszłości umowy dzierżawy/operatorskie na warunkach monopolistycznych w wyniku rozpadu jednolitych organizmów portowych - można oczekiwać pewnych problemów w tych portach, które nie będą w stanie przyjąć większej ilości nowych operatorów.

W tym kontekście, rolą zarządów portów powinno być więc stymulowanie konkurencji i przygotowanie polskich operatorów do nowych wyzwań w warunkach swobody świadczenia usług na wspólnym rynku europejskim.